隨著城市化和工業(yè)化建設進程的不斷加快，經濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護矛盾愈發(fā)突出，究其根本原因是由于空間利用效率不高、結構不合理導致。早在2015年，中共中央 國務院印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，指出要“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”、“健全空間規(guī)劃體系”、“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線”。

生態(tài)環(huán)境部推動的“三線一單”編制及自然資源部開展的國土空間規(guī)劃工作均基于空間視角，從優(yōu)化國土空間生態(tài)安全格局和空間管制方面，為推進生態(tài)文明建設，實現經濟社會高質量發(fā)展提供了有力保障。

一、“三線一單”與國土空間規(guī)劃的內涵

“三線一單”通過劃定全域覆蓋、分類管理的環(huán)境管控單元，提出區(qū)域生態(tài)環(huán)境管控要求，制定生態(tài)環(huán)境準入清單。生態(tài)環(huán)境準入清單是規(guī)劃環(huán)評、環(huán)境管理要求落實的抓手，可為項目選址提供參考，亦可在源頭避免因產業(yè)布局不合理導致的生態(tài)環(huán)境問題。

國土空間規(guī)劃則以空間開發(fā)利用與保護為出發(fā)點，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，科學有序統籌生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，統一行使國土空間用途管制和生態(tài)保護修復，優(yōu)化國土空間布局。

二、“三線一單”與國土空間規(guī)劃的異同點

從內容上看，“三線一單”開展的是生態(tài)、環(huán)境和資源三方面的評價，更多是對國土空間上開發(fā)活動的環(huán)境影響進行管控。而國土空間規(guī)劃注重邊界落地與用途管制，在“雙評價”基礎上進一步開展農業(yè)生產、城鎮(zhèn)建設適宜性評價，涵蓋的內容更廣。

從涉及部門上來看，自然資源部門負責組織劃定、評估調整生態(tài)保護紅線，生態(tài)環(huán)境部門承擔生態(tài)保護紅線監(jiān)管工作。而“三線一單”中的資源利用上線則涉及多個部門。此外，國土空間規(guī)劃中的永久基本農田在“三線一單”中也對應土壤環(huán)境分區(qū)的農用地優(yōu)先保護區(qū)、農用地污染風險重點管控區(qū)。

從層級上看，國土空間規(guī)劃從上到下共有五級，且各級的側重點不同；“三線一單”則包含省、市兩級。在具體實施過程中，“三線一單”影響項目的環(huán)境準入，從生態(tài)環(huán)境保護角度指導選址；國土空間規(guī)劃則將在用地預審、規(guī)劃許可等環(huán)節(jié)影響項目的落地。

三、“三線一單”與國土空間規(guī)劃銜接存在的問題

1.法律法規(guī)層面

目前在國家層面上還未專門針對“三線一單”和國土空間規(guī)劃銜接出臺相關法律法規(guī)或規(guī)章制度。但多個省市州印發(fā)的“三線一單”實施意見中提出了做好與國土空間規(guī)劃的銜接工作，但具體責任部門是誰、怎么銜接、銜接什么內容、如何有效銜接等問題并未給出明確地回答，不利于銜接工作的具體開展。

2.基礎數據劃定不統一

二者由于工作開展部門的不同，掌握的基礎數據不統一、技術依據、編制方法不同，不利于劃定結果的銜接。

3.應用及評估機制不完善

“三線一單”發(fā)布時間早于大多數“十四五”規(guī)劃，環(huán)境準入清單中很多指標局限于“十三五”時期制定的目標，不利于規(guī)劃基準年指標要求管控。

四、“三線一單”成果與國土空間規(guī)劃銜接—實例分析

盡管國家層面未出臺關于“三線一單”與國土空間規(guī)劃銜接的相關法律法規(guī)，但各地在實際工作過程中充分進行了探索。

1.市級國土空間規(guī)劃與“三線一單”成果的銜接

（1）綏化市國土空間規(guī)劃

2019年，綏化市啟動《綏化市國土空間總體規(guī)劃》編制工作。2021年6月11日，綏化市發(fā)布了《關于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（綏政發(fā)〔2021〕10號），建立并全面實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。

在《綏化市國土空間總體規(guī)劃》編制過程中，生態(tài)環(huán)境、自然資源部門加強溝通，及時在政策要求、管理程序等方面進行深入對接，按照“生態(tài)紅線優(yōu)布局、環(huán)境總量控規(guī)模、環(huán)境準入促轉型”的總體思路，從空間布局、產業(yè)發(fā)展、管理措施等幾個方面與“三線一單”成果高度銜接，與規(guī)劃部門及規(guī)劃編制單位開展了多次互動交流和成果應用討論，并將階段性成果應用于國土空間規(guī)劃編制，強化了“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控對國土空間規(guī)劃的支撐作用。

（2）重慶市國土空間規(guī)劃

2020年4月，重慶在全國率先發(fā)布《關于落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線制定生態(tài)環(huán)境準入清單實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的實施意見》（渝府發(fā)〔2020〕11號）。重慶市在“三線一單”編制過程中高度重視與國土空間規(guī)劃等相關部門同步開展工作的協調，深入互動交流，使得兩者數據基礎一致，并將階段性成果應用于在國土空間規(guī)劃編制，強化了“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控對國土空間規(guī)劃的支撐作用。在成果發(fā)布實施后，將“三線一單”成果納入面向市級部門應用的全市“多規(guī)合一”平臺。

2.專項規(guī)劃與“三線一單”成果的銜接

陜西省秦嶺水資源保護利用專項規(guī)劃作為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護八大專項規(guī)劃之一，是秦嶺地區(qū)水資源保護和開發(fā)利用的頂層設計。通過與陜西省“三線一單”分區(qū)結果對比優(yōu)化規(guī)劃工程選址，采納“三線一單”水環(huán)境質量底線要求，提出水環(huán)境影響減緩措施，并根據資源利用上線提出水資源配置等要求，使得規(guī)劃水庫空間布局更加合理，秦嶺水資源水環(huán)境保護要求更加全面，對提升秦嶺區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護水平具有重要意義。